Стратегии экологических НПО в контексте принятия закона об иностранных агентах: игры с формальностью

© Laboratorium. 2017. 9(3):18–43

Светлана Тулаева, Мария Тысячнюк, Лора А. Хенри 

Светлана Тулаева – доцент Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Адрес для переписки: СЗИУ РАНХиГС, Средний пр., 57/43, Санкт-Петербург, 199178, Россия. svett07@mail.ru.

Мария Тысячнюк – руководитель исследовательской группы по экологической социологии, Центр независимых социологических исследований. Исследователь группы экологической политики Университета Вагенингена, Голландия. Адрес для переписки: ЦНСИ, Лиговский пр., 87, офис 301, Санкт-Петербург, 197000, Россия. tysiachn@yandex.ru.

Лора А. Хенри – профессор Боудин колледжа. Адрес для переписки: Bowdoin College, 9800 College Station, Brunswick, ME 04011, USA. lhenry@bowdoin.edu.

В статье рассматриваются стратегии адаптации экологических неправительственных организаций (НПО) к закону «Об иностранных агентах». Несмотря на то, что экологическая деятельность не попадает в разряд политической, методы, которые используют экологические неправительственные организации (экоНПО), признаются таковыми. Это ведет к включению многих экологических организаций в реестр иностранных агентов. Для того чтобы выжить в условиях репрессивного государственного законодательства, НПО используют четыре основные стратегии. Первая стратегия связана со стремлением к формализации собственной деятельности и максимально точным следованием закону. Как правило, НПО отказываются от иностранного финансирования. Вторая стратегия представляет собой «мнимую формальность», то есть использование легальных или полулегальных способов для обхода жестких ограничений. Она заключается в распространении неформальных практик для выполнения формальных правил. Третья стратегия представляет собой уход из зоны государственного контроля и деформализацию деятельности. Наконец, четвертая стратегия заключается в буквальном уходе от государства и работе из-за рубежа. Выбор стратегии определяется объемом ресурсов, имеющихся у НПО, уровнем включенности в международные сети, специализацией НПО, а также конфигурацией сил на региональном уровне. При использовании последних трех стратегий происходит снижение роли формальных правил. Это означает отказ от институционализированных площадок взаимодействия, правовых инструментов решения проблем, приоритет личных связей и неформальных договоренностей в деятельности НПО. Кроме того, это ведет к увеличению числа неформальных практик в работе чиновников, получивших очень широкие дискреционные полномочия. Таким образом, итогом чрезмерного ужесточения государственного регулирования становится ухудшение его качества, связанное с размыванием границ между формальными и неформальными правилами взаимодействия.

Исследование выполнено с использованием качественных методов. Было собрано 19 интервью с экспертами НПО, занимающимися вопросами защиты окружающей среды. Помимо этого был проведен анализ материалов сайтов экологических НПО и публикаций в СМИ, затрагивающих проблемы, связанные со статусом иностранного агента. Все собранные материалы были транскрибированы и проанализированы методом тематического и осевого кодирования. Триангуляция данных осуществлена путем соотнесения информации из разных источников.

Ключевые слова: экологические НПО; закон об иностранных агентах; гражданское общество; права человека

В 2012 году в России Госдумой был принят закон об иностранных агентах, который определил новые правила взаимодействия государства и общественных организаций. Это означало перезагрузку прежнего формата отношений. Государство решило взять под свой жесткий контроль общественные организации, которые до этого времени развивались стихийно. В соответствии с этим законом те общественные организации, которые занимаются политической деятельностью на территории России и имеют финансирование из зарубежных источников, получают статус иностранного агента. Некоммерческая организация «признается участвующей в политической деятельности, если она участвует в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях» (Федеральный закон «О внесении изменений…» 2012). При этом поясняется, что к политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, защиты природы, благотворительная деятельность. Тем не менее под действие этого закона попало большое количество НПО, не занимающихся напрямую политикой. Последствия наложения статуса «иностранного агента» связаны с экономическими, административными санкциями и моральным ущербом (Romanov and Iarskaia-Smirnova 2015). Организации, признанные иностранными агентами, должны быть внесены в специальный реестр и подвергнуты дополнительным регулярным проверкам и аудитам. Организации, добровольно не заявившие о себе как об иностранном агенте, но признанные таковыми Министерством юстиции РФ, подвергаются штрафу в размере до 500 000 р. (Федеральный закон «О внесении изменений…» 2012). На декабрь 2016 года в реестре находилось 148 организаций[1]. Всего за период действия закона с 2012 по 2016 год неправительственными организациями было выплачено 20 млн р. штрафов, начато 33 судебных процесса (из них 5 были возбуждены самими НПО), подано 28 жалоб в Европейский суд по правам человека.

Большинство исследований, посвященных введению закона об иностранных агентах, подчеркивают дуальность российской государственной политики по отношению к НПО. С одной стороны, государство вводит репрессивное законодательство, заставляющее НПО отказываться от своих международных партнерств. С другой стороны, власти открывают государственные программы по поддержке российских НПО. Это способствует выращиванию российской властью «карманных» НПО, чья деятельность направлена на легитимацию правящего режима. Между тем остальные НПО по всей вероятности будут вынуждены свернуть свою работу (Cybulska 2013; Daucé 2015; Flikke 2016; Romanov and Iarskaia-Smirnova 2015; Salamon, Benevolenski, and Jakobson 2015). Мы в своем исследовании постараемся показать, как НПО адаптируются к новому закону и какие последствия это имеет не только для самих НПО, но и для государственного управления. Основные вопросы нашего исследования следующие: как конструируется государственной властью статус иностранного агента, какие стратегии используют НПО в ответ на ужесточение государственного регулирования, каким образом эти стратегии повлияют на систему государственного управления?

В данной работе влияние государственного законодательства на деятельность НПО будет проанализировано через призму социологических концепций регулирования, рассматривающих выгоды и издержки формальности, а также с учетом институционального багажа. Основной тезис нашей работы заключается в том, что дуальность российского государственного управления по отношению к гражданскому обществу состоит не только в противоречивых мерах, которые принимаются властью, но и в разрыве между формальными институтами и неформальными практиками их выполнения. Это ведет к размыванию формальных рамок взаимодействия государства с другими группами акторов и вследствие этого к ослаблению самого государственного управления.

В качестве объекта исследования нами были выбраны экологические НПО, чьей основной целью является защита окружающей среды. Кроме того, мы изучали многопрофильные НПО, которые не являлись экологическими в полном смысле этого слова, но выполняли функции по охране природы или защите прав жителей на чистую окружающую среду. К ним относятся НПО, занимающиеся правами коренных народов и стремящиеся сохранить природную среду обитания для них; правозащитные НПО, защищающие среди прочего экологические права граждан; исследовательские организации, изучающие экологические проблемы. Введение обсуждаемого закона повлекло ряд правовых коллизий, одна из которых заключается в том, что защита окружающей среды не рассматривается как политическая деятельность, но методы, которые при этом обычно используются (митинги, публичные дискуссии, обращения в органы власти, проведение и публикация результатов исследований), признаются таковыми. Это приводит к включению большого числа экоНПО в реестр иностранных агентов.

Теоретические рамки исследования: выгоды и издержки формальности

Контролирующие органы придумывают всякие штуки, как в такси счетчик защитить от вмешательства, но всегда на десять чиновников, которые придумывают способы контроля, приходится один миллион таксистов, которые придумывают способы, как обойти контроль.

— Из интервью с экспертом научно-исследовательской организации, 2015

Исследования о влиянии закона об иностранных агентах на гражданское общество в России весьма немногочисленны, что неудивительно, учитывая относительно недавнее принятие и вступление в силу закона. Исследователи сосредоточили свое внимание на легитимности закона (Cybulska 2013), его влиянии на академическую свободу (Романов и Ярская-Смирнова 2016). В целом социологи пришли к пессимистическим выводам о влиянии закона на гражданское общество (Daucé 2015), хотя отдельные исследования содержат менее однозначные выводы (Salamon et al. 2015).

Некоторые авторы рассматривали закон об иностранных агентах как средство поддержания стабильности авторитарными режимами и противодействие смене режимов. Так, Стефан Левицкий и Лукан Вэй утверждают, что продвижение западной демократии может происходить за счет сетевых взаимодействий гражданского общества авторитарного режима с Западом и потоков информации и ресурсов для субъектов гражданского общества, таких как НПО (Levitsky and Way 2010:43–44). В ответ авторитарные режимы используют аппарат принуждения и убеждения для того, чтобы предотвратить дестабилизирующие угрозы, в том числе протесты и вызовы со стороны социальных субъектов. Евгений Финкель и Ицхак Брудный отмечают сходство в «репертуаре стратегий предотвращения демократии» государств в ответ на революционные угрозы, в том числе маргинализацию оппозиции (Finkel and Brudny 2012:2). Владимир Силицкий описывает, как режим разрабатывает стратегии для предотвращения возможного наступления либеральной демократии, практикуя так называемый упреждающий авторитаризм. Нападки на инфраструктуру гражданского общества и подрыв работы оппозиции являются такими стратегиями (Silitsky 2006). Политика России по ограничению полномочий и возможностей НПО через закон об иностранных агентах воспроизводится во многих других авторитарных государствах, включая Египет, Уганду, Китай, Венгрию и Турцию (Cohen and Arato 1992; Offe 1990).

В данной статье введение закона об иностранных агентах рассматривается через призму теорий о последствиях излишнего государственного регулирования для общества. Основное внимание уделяется анализу стратегий НПО, вырабатываемых ими в ответ на репрессивное государственное регулирование. Для этого мы обратились к подходам, объясняющим роль государственного регулирования в общественных процессах. Большинство теорий государственного регулирования связаны с оценкой эффективности воздействия государства на общество и попытками найти его оптимальный уровень. Государственное регулирование связано с процессом формализации, смысл которой заключается в установлении ограничительных рамок взаимодействия. Конфигурация этих рамок определяется представлениями государственной власти об общественном благе или целях развития (Барсукова 2015; Hart 1973; Scott 1976, 1988). Одним из важных маркеров качества государственного регулирования является стремление акторов попасть в зону государственного регулирования или, наоборот, выйти из нее (De Soto 1989:112). Как правило, хорошо работающие формальные правила коррелируют с оптимальной плотностью регулирования. Чем более эффективными являются установленные государством правила игры, тем больше игроков стремится попасть в зону государственного регулирования и получить доступ к его благам. Эффективное государственное регулирование устанавливает стабильные и прозрачные правила, уменьшает транзакционные издержки, увеличивает уровень правовой защиты. Усиление государственного регулирования может происходить за счет расширения его сферы влияния или за счет более сильного воздействия на уже регулируемые части общественной жизни (De Sardan 1999; De Soto 1989). Избыточное государственное регулирование или его недостаток ведут к повышению издержек объектов регулирования. Если установленные государством правила взаимодействия неэффективны, то игроки будут пытаться покинуть это поле. В этом случае начинается обратный процесс деформализации – размывание формальных правил за счет распространения неформальных практик взаимодействия. Неформальность – это все то, что находится за пределами государственного регулирования. Она позволяет увеличить гибкость институтов и расширить пространство для маневра. Неформальные правила возникают спонтанно и поддерживаются благодаря личному общению, персональному доверию, общественному осуждению (De Sardan 1999; Scott 1976). При этом формальность и неформальность не стоит рассматривать как жесткую дихотомию. Это континуум, содержащий в себе множество различных практик, в разной степени соответствующих установленным государственным правилам. Неформальные правила постоянно находятся во взаимодействии с формальными и могут вытеснять последние, подменяя их; занимать пространство, свободное от формального регулирования; нарушать «не букву, но дух закона», используя формальные инструменты для реализации неформальных договоренностей; корректировать процесс выполнения формального права при его излишней жесткости (Барсукова 2004).

Как правило, эффективность государственного регулирования и степень формализации рассматривается по отношению к экономическим акторам. Но в нашем исследовании мы проанализируем последствия ужесточения государственного регулирования в отношении общественных организаций. Новый закон привел к изменению поведения НПО. Одним из основных аспектов происходящих трансформаций стала разработка стратегий НПО по конструированию своего формального статуса в соответствии с новыми требованиями государства. Ужесточение контроля государства над деятельностью НПО породило разнообразные «игры» с формальностью. НПО стали использовать различные практики, позволяющие с разной степенью успешности выполнять, имитировать выполнение или обходить государственные требования. Эти практики не оказались в вакууме, они были вписаны в существующую институциональную среду. В этом случае деформализация деятельности НПО может рассматриваться как реакция на введение жесткого и чрезмерного государственного регулирования.

Для анализа стратегий НПО в контексте репрессивного государственного управления была использована качественная методология. Использование качественных методов позволило посмотреть на государственное управление «снизу», с точки зрения самих объектов регулирования, и объяснить причины ухода от государства. В ходе исследования было собрано 19 интервью с представителями НПО, занимающимися вопросами охраны окружающей среды. Большинство из них получили статус иностранного агента в связи с введением нового закона. Основные вопросы, обсуждавшиеся с респондентами, были посвящены разработке и эффективности ответных стратегий НПО: с чем связаны основные издержки НПО из-за введения данного закона, чем был обусловлен выбор соответствующей стратегии поведения, какие организационные изменения были осуществлены, как это повлияло на партнерские связи с другими НПО и прочее. Кроме того, был проведен анализ сайтов экологических НПО, чье внесение в реестр иностранных агентов получило наибольшую огласку в обществе. На сайтах были представлены материалы, освещающие истории закрытия или трансформации этих НПО. Часть использованных материалов относится к НПО, занимающимися не только вопросами охраны окружающей среды, но и схожей проблематикой. Все собранные материалы были транскрибированы и проанализированы методом тематического и осевого кодирования. Триангуляция данных была осуществлена путем соотнесения информации из разных источников (интервью, публикаций в СМИ и в интернете, опубликованных документов Минюста).

Полученные данные представлены в работе в соответствии со следующей логикой изложения: вначале дается краткий экскурс в историю развития российских экоНПО и описывается специфика их существования в условиях российского контекста; далее анализируются основания для приписывания статуса иностранного агента экоНПО; затем рассматриваются стратегии НПО в ответ на усиление государственного регулирования; в заключение анализируются последствия ужесточения государственного регулирования как для НПО, так и для системы государственного управления в целом.

Экологические НПО в России

Любой режим будет загаживать природу, а мы будем ее спасать.

— Из интервью с экспертом экоНПО, 2015

Первые общественные экологические организации появились в Советском Союзе в 1950-е годы. В основном они занимались очисткой лесов и водоемов от мусора и ловлей браконьеров. Это были добровольные дружины по охране природы, которые существовали в рамках комсомольских организаций. Многие лидеры нынешних экоНПО получили первый опыт проведения природоохранных мероприятий в этих дружинах и сейчас работают в транснациональных НПО, «Гринписе», Всемирном фонде охраны дикой природы и др. В конце 1980-х после Чернобыльской катастрофы экология стала рассматриваться как важный пункт повестки дня российскими властями, был принят ряд законов, институционализировавших экологическую политику в России. Пиком этих процессов стало создание Министерства по охране окружающей среды в России в 1998 году. В это время экоНПО пытались активно взаимодействовать с властью на федеральном уровне и участвовать в обсуждении государственной экологической политики, выступали с инициативами по экологизации российского законодательства (Халий 2008; Haliy 2001; Henry 2010; Tysiachniouk and Bolotova 1999).

В этот же период российские НПО начинают активно получать международные гранты и включаться в международные экологические сети. Экологическая проблематика (наравне с правозащитной) была одним из приоритетных направлений западных фондов, работающих в России. Это было связано не только с высоким уровнем загрязнения окружающей среды в России, но и с тем, что большинство экологических проблем имеют трансграничный характер. Обращение к экологическим проблемам было тесно связано с распространением демократических ценностей и признанием прав граждан на участие в принятии решений, затрагивающих их среду обитания. Поэтому большинство экоНПО стали стремиться использовать демократические институты для продвижения и отстаивания экологических ценностей: участие в общественных советах, проведение общественных слушаний и экспертиз и т. д.

Многие НПО, о которых идет речь в этой статье, сформировались на волне перестройки. Тем не менее в процессе дальнейшего становления, а также изменения социально-политического контекста, их функции и стратегии претерпели сильные изменения.

С конца 1990-х годов начался новый этап удаления экоНПО от власти и процесс деинституционализации российской экологической политики. В 2000 году Министерство по охране окружающей среды было упразднено, а в 2006 году была отменена общественная экологическая экспертиза (Mol 2009). В то же время изменения в государственной политике привели к изменению стратегий НПО. Если в начале 1990-х они активно ориентировались на взаимодействие с властью, то в конце 1990-х годов стали уделять большое внимание взаимодействию с местным населением. Экоактивисты проводили общественные слушания, отстаивали экологические права граждан в судах, заключали соглашения с региональными и местными властями, организовывали локальные протестные акции (Яницкий 1991; Henry 2009, 2010; Yanitsky 2012). Примерно в это же время (начало 2000-х) происходит переориентация в политике западных грантовых организаций, которые устремляются в страны Средней Азии. В связи с этим поток грантовых денег для российских НПО становится значительно меньше. Они начинают изыскивать внутренние ресурсы, продвигать собственные инициативы или создавать партнерства с бизнесом, что способствует дальнейшему росту профессионализма российских экологов.

К концу 2000-х годов российские экоНПО представляли собой сформировавшееся сообщество, объединенное общими ценностями и идеями, обладающее определенной ресурсной базой и включенное в международные экологические сети. По оценкам экспертов, к концу 2000-х годов экоНПО составляли около 10–12% от всех российских НПО (Henry 2010). На протяжении всего периода развития российского экологического движения его отношения с властью соответствовали патерналистской модели, при которой государство боялось делегировать реальные полномочия структурам гражданского общества при принятии каких-либо значимых решений. НПО не рассматривались властью в качестве равноправных партнеров при разработке и реализации решений в сфере экологии (Усачева 2013). В большинстве случаев власть стремилась к имитации общественного участия. Как правило, взаимодействие с властью почти всегда инициировалось экоактивистами и проходило в форме консультаций и совместных семинаров на локальном уровне. Большинство совместных проектов власти и общества носили образовательный характер и не были связаны с участием НПО в обсуждении и принятии экологических политик на федеральном уровне. Но даже в тех случаях, когда власть пыталась реализовать это участие (например, как в случае разработки Лесного кодекса 2006 года), это делалось в большей степени на основе личных связей и знакомств, чем институционализированных площадок взаимодействия. Отсутствие полноценного диалога с властью по экологическим вопросам не уменьшало функции экоНПО в России. Скорее наоборот – нежелание власти серьезно заниматься решением экологических проблем увеличило роль российских экоНПО. Так, им зачастую приходилось выполнять те природоохранные функции, которые в европейских странах осуществляют органы власти. Например, организовывать общественные экологические экспертизы, проводить исследование и зонирование наиболее ценных природных территорий, выступать с предложениями корректировки экологического законодательства (Усачева 2013).

Введение закона об иностранных агентах обозначило новый этап в развитии экологических НПО в России (Salamon et al. 2015). Многие из них не только потеряли возможность взаимодействовать с государственными властями, участвовать в международных проектах, но и заниматься своей прежней деятельностью. На декабрь 2016 года из всех внесенных в реестр организаций 15% относятся к экоНПО. Первой экологической организацией из них по решению Министерства юстиции от 21 июля 2014 года, стала калининградская «Экозащита!». Ее кампания против строительства Балтийской атомной станции была признана политической деятельностью. Остальные экологические НПО вошли в реестр в течение 2015–2016 годов, из которых несколько организаций были формально ликвидированы за это время («Северная природоохранная коалиция» (СПОК), «Беллона – Мурманск», «Байкальская волна»), еще одна организация – «Зеленый мир» – объявила о своей ликвидации в ноябре 2016 года[2].

Можно выделить несколько основных особенностей применения данного закона к экологам. Во-первых, еще до введения в действие закона об иностранных агентах в обществе существовало негативное отношение к ряду экологических инициатив в российском обществе. Для России как государства с сырьевой экономикой экономическая эффективность всегда имела приоритет перед экологическими аспектами промышленной деятельности (Tysiachniouk and Henry 2015; Yanitsky 1999). Поэтому когда экологическая проблематика сталкивалась в России с экономическими интересами, то последние, как правило, побеждали. Отчасти по этим причинам российским экологам всегда было сложно найти средства на экологические инициативы внутри страны, и основными грантодателями на экологические проекты выступали западные фонды. В тех случаях, когда экологам удавалось отстоять свои позиции, это вызывало негативную реакцию части локального сообщества. Например, широкую известность получили кампании по спасению старовозрастных лесов в Карелии и Архангельской области. Их результатом стало введение моратория на рубки в малонарушенных лесах (Tysiachniouk 2012). Одновременно это означало сокращение лесозаготовок и рабочих мест и поступлений в региональный бюджет, что вызвало сильное недовольство среди региональных властей и местных жителей:

Охрана природы в нашей стране – это дважды утопия. Во-первых, это утопия, потому что вся страна живет за счет добычи ресурса и весь бюджет огромной страны формируется за счет добычи ресурса. А во-вторых, потому что сохранять то, чего 70% населения страны вообще не видело – эти самые малонарушенные леса – это тоже утопия (Интервью с лидером НПО-1, 26 декабря 2015 г.).

Во-вторых, некоторые экоНПО были заподозрены в экологическом шпионаже. В наибольшей степени это коснулось НПО, занимающихся проблемами атомной энергетики. Поскольку ряд проектов на эти закрытые темы был реализован на средства западных фондов, это стало поводом для обвинений экологов в подрывной деятельности и даже государственной измене. Например, в случае с НПО «Планета надежд», боровшейся против радиоактивных загрязнений и за защиту прав граждан закрытых городов, идея о разглашении государственной тайны проводилась в нескольких репортажах об этой организации, показанных по центральным каналам, лидер была вынуждена эмигрировать во Францию. Гонениям также подверглось «Движение за ядерную безопасность», а их лидер вынуждена была уехать в США. Подобные обвинения были предъявлены НПО «Зеленый мир», занимавшейся проблемами ядерного реактора в Сосновом Бору:

Страны блока НАТО при помощи завербованных граждан Российской Федерации пытаются помешать Госкорпорации «Росатом» построить пункты захоронения радиоактивных отходов (ПЗРО). Если такие ПЗРО не построить, то внутри России создается угроза радиоактивного облучения местности и населения безо всякой войны и удара извне[3].

В-третьих, данный закон стал использоваться как инструмент давления на экологов в ситуации их конфликта с промышленными компаниями. Он дает возможность затребовать дополнительные проверки НПО на предмет их внесения в реестр иностранных агентов: «Возникают такие неприятные моменты, как доносы. Одни члены общества могут использовать это против других» (Интервью с лидером НПО-3, 10 декабря 2015 г.).

Так, в случае с НПО «Зеленый мир» (Ленинградская область) дополнительные проверки были инициированы ЗАО «Экомет-С» – компанией, занимающийся утилизацией радиоактивных отходов. При этом «Зеленый мир» выступал против строительства пункта захоронения радиоактивных отходов в Сосновом Бору, в котором было заинтересовано ЗАО «Экомет-С». Подобная ситуация имела место в Карелии при закрытии НПО «Северная природоохранная коалиция». Один из запросов на дополнительную проверку НПО был сделан лесопромышленной компанией, с которой конфликтовала «Северная природоохранная коалиция» по экологическим аспектам лесопользования. В обоих случаях запросы на проверки НПО со стороны компаний были удовлетворены, но по их результатам НПО не были внесены в реестр. Это было сделано позже по результатам следующих проверок.

В целом применение закона об иностранных агентах ведет к усилению недоверия экологическим организациям и негативному восприятию их деятельности в обществе.

Конструирование статуса иностранного агента у экологических НПО

Ничто не спасет, если ты активный.

— Эксперт НПО, 2015

Как известно, получить статус иностранного агента можно при наличии одновременно двух условий: иностранного финансирования и участия в политической деятельности. Наличие иностранного финансирования рассматривается как крайне нежелательное, при этом неважно, на какие цели были потрачены полученные средства: «Граница здесь простая. Если третий сектор лезет со своими идеями переустройства общества, то здесь очень важно, чтобы не было чужих денег. Если деньги не отсюда, то прекрати давать совет как жить» (Интервью с лидером НПО-1, 26 декабря 2015 г.).

Так, в ситуации с НПО «Байкальская волна» были получены гранты от Global Greengrants Fund на строительство биотуалетов, проведение конференции «Реки Сибири и Дальнего Востока», благотворительную акцию по восстановлению помещения детского центра в Аршане после схода сели в 2014 году. Ничего общего с финансированием политической деятельности оно не имело, тем не менее это стало одной из причин внесения организации в реестр. При этом к иностранному финансированию относятся средства российских организаций, которые поступили с их иностранных счетов. Например, фонд содействия коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока «Ботани» получал деньги от нефтяной компании «Сахалинская энергия», зарегистрированной на Сахалине, но деньги перечислялись со счетов в Кипре, в результате чего фонд «Ботани» получил статус иностранного агента.

Наиболее комичный в этом отношении случай произошел с НПО «Дронт». Иностранным финансированием был признан грант фонда «Православная инициатива», который действует от лица Русской православной церкви под личным патронажем патриарха Кирилла. Грант предназначался на очистку рек. Поскольку часть денежных средств в этот фонд была перечислена с Кипра, то это стало основанием для признания получения средств из иностранного источника. Причем сам фонд «Православная инициатива» не был признан иностранным агентом. Вот как об этом рассказывает эксперт НПО «Дронт»: «Встречаю знакомого, он меня спрашивает: “Ты что теперь иностранный агент?” Я отвечаю: “Нет, я теперь агент патриарха Кирилла”» (Интервью с лидером НПО-8, 8 января 2016 г.).

Второе условие является еще более расплывчатым. В соответствии с формулировкой Минюста под политической деятельностью понимают формирование общественного мнения и проведение публичных мероприятий. Это значит, что практически любая активность общественных организаций может быть рассмотрена как политическая деятельность:

Политическая деятельность – это воздействие на настроения людей и изменение государственной политики. Но ведь в этом функции общественных организаций. Даже совет ветеранов, который борется за изменение закона о ветеранах, подпадает под это определение[4].

Если подытожить заключения прокурорских проверок в отношении экологических НПО за 2015 год, то в качестве политической деятельности рассматривались следующие мероприятия:

1) Участие в семинарах и конференциях вместе с госчиновниками. Так, эксперты НПО «Зеленый мир» участвовали в совместных поездках с сотрудниками «Росатома» в европейские страны для участия в семинарах и исследования опыта утилизации ядерных отходов объектов этих стран.

2) Участие отдельных членов НПО в митингах. Например, один из сотрудников НПО «Байкальская волна» участвовал в 2013 году в организации митингов за закрытие Байкальского целлюлозно-бумажного комбината как самостоятельный гражданин. Но эта деятельность была рассмотрена как имеющая отношение к данной организации. Подобная ситуация произошла с НПО «Северная природоохранная коалиция», члены которого участвовали в митингах в Петрозаводске в 2014 году. Несмотря на то, что они приходили на митинги как самостоятельные граждане, это было расценено как политическая активность всей организации.

3) Обращения в государственные органы власти на разных уровнях, резолюции съездов. Так, сотрудник «Байкальской волны» написал письмо в правительство РФ с предложением принять закон о запрете палов сухой травы, а эксперты НПО «Зеленый мир» (Нижегородская область) вели переписку с областным управлением охраны объектов культурного наследия по поводу зданий, находящихся в плохом состоянии. Это было квалифицировано как политическая деятельность.

4) Проведение публичных консультаций, семинаров и встреч по вопросам охраны окружающей среды. Так, НПО «Экозащита» (Калининград) было внесено в реестр за организацию публичных мероприятий в целях противодействия строительству в Калининградской области Балтийской АЭС. Обвинения в политической деятельности «Беллоне – Мурманск» также были предъявлены на основании организации публичных семинаров и конференций по вопросам ядерной безопасности.

5) Публикации и интервью в СМИ, на новостных сайтах, в академических изданиях. Зачастую деятельность общественных организаций сопряжена с мониторингом состояния окружающей среды, обработкой и распространением этой информации в виде статей, докладов, аналитических материалов. Так, «Беллона – Мурманск» и «Байкальская волна» были обвинены в стремлении воздействовать на общественное мнение через свои публикации. Деятельность «Сибирского экологического центра» была признана политической в том числе из-за публикации на сайте центра информации о дне солидарности с активистами «Гринпис», которые протестовали против добычи нефти в Арктике.

6) Критика государственных решений. Так, «Сибирский экологический центр» был обвинен в критике государственных властей по вопросам налоговых льгот для нефтяных компаний и ослаблении их ответственности за экологические катастрофы. НПО «Эко-логика» (Ростовская область) внесли в реестр за привлечение внимания жителей области к неспособности власти решить экологические проблемы, а НПО «Планета надежд» (Озерск) поплатилась за критику государственного закона о закрытых городах.

Таким образом, новый закон позволяет внести в реестр практически любую общественную организацию, имеющую иностранное финансирование и занимающуюся публичной деятельностью. При этом если соответствие критерию об иностранном финансировании имеет в большинстве случаев некоторые объективные основания, то к политической деятельности может быть отнесено любое публичное действие.

Стратегии НПО в условиях репрессивного государственного регулирования: игры с формальностью

Большинство сотрудников общественных организаций признают, что жить в статусе иностранного агента невозможно в связи с серьезными административными, финансовыми санкциями и общей сменой отношения к организации. Новый закон был воспринят НПО как противоречащий основным правам и свободам граждан в соответствии с Конституцией РФ и международными стандартами. В сообществе НПО была выработана общая позиция, согласно которой общественные организации отказываются добровольно признавать себя иностранными агентами, поскольку не считают свою деятельность препятствующей интересам России.

Тем не менее, все НПО вынуждены были адаптироваться к новым правилам игры, установленным государством. Один из ключевых аспектов адаптационных стратегий связан с тем, каким образом поддерживать свой формальный статус в условиях новых государственных требований.

В зависимости от степени соответствия новым требованиям мы выделили четыре основные стратегии:

1. Стремление к максимальной формальности.
2. Мнимая формальность.
3. Деформализация.
4. Бегство с территории государства и работа из-за рубежа.

Первая стратегия ориентирована на максимальное соответствие новым правилам и максимально точное выполнение требований государственной власти. Следуя логике максимальной формализации, НПО стремятся использовать полностью формализованные инструменты взаимодействия с государством: «Есть возможность перейти на зеленый свет – будем переходить на зеленый свет» (Интервью с лидером НПО-1, 26 декабря 2015 г.).

Данная стратегия может разворачиваться по нескольким сценариям:

1) добровольное внесение в реестр. Если организации понимают, что с точки зрения государства могут рассматриваться как иностранные агенты, то они могут сами заявить о себе в реестр. Применительно к экологическим НПО мы не встречались с такими случаями;

2) отказ от иностранного финансирования. Организации перестают подавать на иностранные гранты и работать по международным проектам. Это путь, который избрали для себя некоторые организации. Проблема заключается в том, что не всегда возможно закрыть все проекты с иностранным финансированием в короткие сроки. Поэтому некоторые НПО, выбравшие эту стратегию, не успели этого сделать и оказались в реестре. Так, «Северная природоохранная коалиция» стремилась к тому, чтобы перейти на исключительно российское финансирование, но не смогла это сделать в необходимые сроки;

3) возвращение иностранного финансирования. Если организация в течение трех месяцев после признания ее иностранным агентом откажется от иностранного финансирования и вернет все полученные средства спонсорам, она может быть исключена из реестра. Такой путь выбрала для себя НПО «Экологическая вахта Сахалина», получившая грант от фонда Леонардо Ди Каприо на защиту прибрежного заказника «Восточный» на Сахалине;

4) обращение в суды. Еще одно направление деятельности НПО после признания иностранным агентом было связано с отстаиванием своей позиции в судебном процессе. Однако никто из экологических НПО не смог доказать неправомерность присуждения ему статуса иностранного агента в суде. Как правило, все, что получалось сделать через суд, – это уменьшить размер штрафа за отказ от добровольной регистрации в реестре. Так, «Сибирский экологический центр» смог уменьшить размер штрафа с 300 000 р. до 50 000 р. Помимо российских судов НПО могут обращаться в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ). Если НПО выиграет этот суд, то это поможет аннулировать штрафные санкции, наложенные российскими властями. Так, в ЕСПЧ обратилась НПО «Планета надежд». Однако результаты рассмотрения этого дела еще не известны;

5) ликвидация организации. Как правило, это связано с ситуацией, когда НПО не имеют ресурсов выплачивать штрафы, существовать под ярлыком иностранного агента или реорганизовать свою структуру в соответствии с новыми требованиями. По этому пути пошла НПО «Партнерство для развития» (Саратовская область). При этом организация не имеет возможностей оплатить наложенные на нее штрафы, что препятствует процессу ликвидации.

Вторая стратегия ориентирована на использование формальных или полуформальных инструментов для того, чтобы мимикрировать под законопослушные организации. Она предполагает выполнение требований государства, но во многих случаях здесь важным является следование букве закона, но не духу закона: «Нас вынуждают изобретать какие-то другие возможности для того, чтобы работать в этом статусе… Жить по той модели, которую нам навязывают, мы не хотим. Надо придумывать что-то, чтобы обойти все это» (Интервью с лидером НПО-3, 10 декабря 2015 г.).

В рамках второй стратегии также существует большой спектр возможных сценариев:

1) «ребрендинг»: прежняя организация, признанная иностранным агентом, ликвидируется и создается новая «чистая» организация. Как правило, новая организация имеет такое же или почти такое же название, в нее входят те же самые участники, она выполняет похожие функции. Это позволяет сохранить заработанный символический капитал и остаться включенной в прежние российские и международные сети. В то же время может происходить корректировка целей, функций, организационной структуры и т. д. Главное, что позволяет сделать эта стратегия – избежать ярлыка иностранного агента и связанных с этим санкций (штрафы, проверки). По такому пути пошла «Беллона – Мурманск». Прежняя «Беллона» была ликвидирована, а вновь созданная структура стала работать как представительство международной «Беллоны» в России;

2) диверсификация организации. Этот сценарий предполагает создание дополнительной организации и разделение функций между ними. Как правило, речь идет о создании коммерческой структуры, на которую будут перечисляться финансовые средства. При этом важно иметь соответствующие договоренности со спонсорами и дружественными фондами о том, чтобы перечислять финансовые средства на коммерческую структуру, а не на НПО. Например, «Лесной попечительский совет России», занимающийся развитием международной системы лесной сертификации FSC в России, в качестве превентивных мер провел реорганизацию своей структуры. Помимо общественной организации «Лесной попечительский совет» была создана коммерческая структура ООО «Лесной попечительский совет», который стал получать финансирование из международного офиса на тестирование международных стандартов лесопользования и продвижение системы лесной сертификации в России. В то же время это позволило «очистить» НПО «Лесной попечительский совет» от иностранного финансирования и избежать признания иностранным агентом. Подобную стратегию избрала НПО СПОК. Ее участники ликвидировали прежнюю организацию, признанную иностранным агентом. А затем на ее основе создали две новые структуры: новую НПО «Северная природоохранная коалиция» и ООО «Лесная территория». Это помогло разделить функции между этими двумя структурами: первая организация сосредоточила у себя природоохранные функции, а вторая организация стала заниматься коммерческими проектами по лесопользованию. Ранее СПОК работал с WWF по грантам и иностранное финансирование несло риски для НПО. В настоящее время «Лесная территория», являясь коммерческой организацией, работает по подрядам. Коммерческие организации не могут быть иностранными агентами, и рисков, связанных с иностранными деньгами, практически нет. Раньше коммерческие и некоммерческие направления работы были сосредоточены внутри одной организации. С точки зрения участников НПО, такая трансформация организационной структуры помогла сделать НПО более жизнеспособной. В некоторых случаях сценарий диверсификации используется для создания еще одной «чистой» от иностранного финансирования НПО. При этом в рамках одной и той же стратегии может наблюдаться разная степень соответствия «духу закона». Так, в одном случае организация намеренно создает еще одну структуру, для того чтобы проводить через нее иностранное финансирование. Во втором случае организация создает «чистую» структуру и принципиально отказывается от иностранного финансирования;

3) маскировка иностранного финансирования. Это ситуация, когда НПО получают иностранное финансирование на проведение каких-то мероприятий. Это финансирование расходуется самим спонсором на оплату проезда и проживания приглашенных гостей, аренду помещений и т. д. При этом оно никак не отражается в финансовой отчетности НПО;

4) использование неформализованных партнерств с дружественными организациями. В случае если организация признана иностранным агентом, это затрудняет ее участие в российских грантовых проектах и конкурсах. Тогда ее сотрудники могут участвовать в проектах других организаций на индивидуальной основе. Но по сути это остается партнерством между двумя организациями;

5) устные договоренности с областным Министерством юстиции. Эта стратегия базируется на длительном опыте взаимодействия с областными органами власти и представляет собой неформальное обсуждение процесса внесения в реестр с сотрудниками Минюста. В ряде случаев это помогло НПО избежать выплаты штрафов. Например, эксперты одной из общественных организаций рассказывали о том, что пообещали сотрудникам областного Минюста не подавать на апелляцию, а те взамен не стали требовать уплаты штрафов.

Третья стратегия ориентирована на выход из зоны государственного контроля и существование на неформализованной основе: «В принципе если организация не зарегистрирована, ее сложно признать иностранным агентом. Будем действовать в качестве инициативной группы. Мы работали так несколько лет, пока не зарегистрировались официально. Вернемся к этой форме» (Интервью с лидером НПО-3, 10 декабря 2015 г.).

Как правило, такую стратегию деформализации могут использовать общественные движения с очень длительным опытом работы и широкой известностью, которые в известном смысле заменяют им юридическую регистрацию. Такой путь выбрала НПО «Комитет спасения Печоры». Эта организация появилась в годы перестройки в республике Коми и занималась защитой территорий, прилегающих к реке Печоре от загрязнений, а также контролировала деятельность нефтегазовых компаний в этом регионе. После введения закона об иностранных агентах ее сотрудниками было принято решение не перерегистрировать свою организацию, а продолжать работать на неформальной основе. При этом участники этого активистского движения сотрудничают с другими зарегистрированными НПО и опираются на их ресурсы. Это тесное сотрудничество существует у них с НПО «Серебряная тайга» и «Изватас» (Pierk and Tysiachniouk 2016). Подобную стратегию использует также Российский социально-экологический союз (РСОЭС). РСОЭС является одной из старейших и наиболее известных российских экологических структур и хорошо известен в мире. Он представляет собой российскую экологическую сеть, которая служит зонтичной структурой для экологических организаций и экспертов. Это дает возможность использовать ее аффилиацию в российском и международном экологическом сообществе. В то же время отсутствие регистрации юридического лица позволяет организации избежать репрессивного государственного контроля.

Четвертая стратегия (как и третья) предполагает выход из-под государственного контроля, однако принципиально отличается от предыдущей. Она предполагает бегство от государства в буквальном смысле этого слова и уход с территории данного государства. В этом случае НПО начинает активно работать из-за рубежа, продолжая добиваться поставленных в России целей. Так, стратегической задачей лидера «Планеты надежд» в эмиграции является закрытие всех новых производств на предприятии «Маяк» в г. Озерске, за исключением хранилища ядерных отходов. Работая с прокурором Гаагского суда, она пытается возбудить уголовное дело против бывшего директора предприятия «Маяк», обвиняя его в экоциде, собирает виртуальные жалобы жителей Озерска и окрестностей. Она работает с Федерацией по правам человека (Federation for Human Rights), чтобы защитить права пострадавших от радиоактивного загрязнения.

В целом перечисленные стратегии позволяют НПО адаптироваться к новым требованиям государства. При этом в разных случаях НПО по-разному конструируют свой формальный статус. В некоторых случаях они стараются максимально точно выполнять требования государства. Однако ужесточение государственного регулирования породило манипуляции с формальностью, когда ключевым является не точное следование всем правилам, а стремление минимизировать свои издержки, сохранить существовавшие партнерства и направления деятельности. Ряд организаций делает выбор в пользу неформальности. При этом как формальность, так и неформальность имеют свои издержки и выгоды. Есть много видов деятельности, в которых организация не может участвовать, если не имеет государственной регистрации. Так, сохранение юридического статуса неправительственной организации позволяет ее членам участвовать в общественных слушаниях, проведении экологической экспертизы, работе общественных советов, грантовых конкурсах. Организации, выбирающие неформальность, лишаются возможности использовать государственные ресурсы и инструменты. В то же время они снижают свои издержки по следованию новым государственным требованиям: им не надо формировать правильную отчетность, платить штрафы, ходить в суды. Эти организации просто уходят из поля зрения государства и начинают функционировать на основе неформальных партнерств.

Выбор и успешность той или иной стратегии определяются несколькими важными факторами. Прежде всего это связано с объемом и качеством ресурсов, которыми обладают организации. Если организации достаточно мощные, имеют финансовые, административные, символические ресурсы, включенные в разнообразные российские и международные сети, то, как правило, их стратегии связаны с видоизменением организационных структур, более четким контролем над своей отчетностью, уменьшением публичности. Вовлеченность в международные сети позволяет маневрировать, использовать ресурсы партнеров, открывать подразделения за рубежом. Если организации небольшие и менее сильные, то им приходится пройти процесс ликвидации, для того чтобы избежать штрафов и реорганизоваться либо работать без регистрации в России. Другим фактором, влияющим на процесс адаптации НПО, являются особенности их работы. Если деятельность организаций затрагивает такие стратегические для государства сферы, как нефтедобыча или атомная энергетика, то это ведет к усилению обвинительной базы против них. Наконец, значение имеет конфигурация сил на региональном уровне. Здесь важным является то, какие отношения установились у НПО с региональными органами власти, и эффективность их сотрудничества. В случае налаженных рабочих контактов НПО могли рассчитывать на формальную или неформальную поддержку со стороны региональных властей. Однако в большинстве случаев эксперты НПО указывали на несостоятельность этой помощи при наличии целенаправленного стремления федерального центра закрыть какие-либо организации.

Трансформация экологических НПО под воздействием закона об иностранных агентах

У нас появилось чувство неполноценности, что мы – не иностранный агент.

— Активист НПО, 2015

Введение нового закона, регулирующего деятельность НПО, привело к значительным трансформациям внутри сообщества экологических организаций. Во-первых, это повлекло повышение административных и финансовых издержек для НПО, связанных с многочисленными проверками, что потребовало привлечения дополнительных временны́х и человеческих ресурсов. Многие организации вынуждены были увеличить штат сотрудников, занимающихся подготовкой отчетной документации. Особенно критичным это оказалось для небольших НПО, которые зачастую не имеют в своем штате даже постоянного бухгалтера. Также присвоение статуса иностранного агента предполагает наложение серьезных денежных штрафов. В первую очередь это связано с такой ситуацией, когда организации не заявили о себе как об иностранном агенте добровольно. Кроме того, если организация, признанная иностранным агентом, проводила какое-то мероприятие и не упомянула о своем статусе, то такая практика тоже влечет за собой дополнительные денежные штрафы. Это дает возможность «задавить» организацию разнообразными штрафными санкциями.

Во-вторых, принятие данного закона заставило многие НПО изменить или свернуть некоторые направления своей работы и стать менее активными и публичными. Например, если организация занималась сенситивными проблемами, связанными с оценкой влияния ресурсодобывающих компаний на местные сообщества, то в современных условиях это может рассматриваться как экологический шпионаж в пользу западных фондов. Поэтому некоторые организации предпочитают выбирать более безопасные направления работы (например, сбор мусора или очистка рек). Многие НПО были вынуждены сократить количество публичных мероприятий и выступлений, чтобы не ухудшить свое и без того шаткое положение. Кроме того, в сообществе НПО стало проявляться разное отношение к степени публичности своей деятельности. По нашим наблюдениям, чем серьезнее обвинения в адрес НПО, тем более активно они добиваются огласки происходящего. И, наоборот, если эксперты НПО имеют большие возможности на сохранение своей организации, они выбирают стратегию молчания. Наконец, какие-то НПО вынуждены были ликвидироваться. Одни организации использовали процедуру ликвидации как инструмент для реорганизации. Но некоторые НПО вынуждены были действительно прекратить свое существование: «Когда нас признали иностранными агентами – мы с того времени ни разу рта не открыли, потому что это каждый раз штраф такого же размера за то, что ты продолжаешь звездить» (Интервью с лидером НПО-1, 26 декабря 2015 г.).

В-третьих, это способствовало формированию негативного образа НПО в обществе, так как коннотации понятия «иностранный агент» подразумевают предательство интересов своей страны. Это создает основу для позиционирования деятельности НПО как выполняющих заказы враждебных западных организаций и ведет к формированию в обществе негативного мнения о себе. В ходе кампании правительства по выявлению «иностранных агентов» многие организации подверглись тем или иным притеснениям со стороны как государственных чиновников, так и частных лиц. Например, в Иркутске на здании, где размещается «Байкальская экологическая волна», появилась надпись «Иностранные агенты!».

В результате новый закон осложнил взаимодействие НПО с другими группами населения и государственными властями. Экспертам ряда НПО, признанных иностранными агентами, было отказано в участии в общественных советах и других структурах, работающих при государственных органах власти. Кроме того, некоторые граждане, которые раньше обращались в НПО или участвовали в их работе, прекратили с ними отношения:

Некоторые члены вынуждены были выйти из организации, так как работают в госорганах или на режимных объектах. Причастность к организации-агенту может им навредить. Поэтому мы с потерями выходим из этого… Кто-то перестал общаться. Перестал отвечать на телефонные звонки. Это объяснимо (Интервью с лидером НПО-3, 10 декабря 2015 г.).

Или:

Благодаря этой черной метке происходит исключение из процесса обсуждения или участия в городской жизни (Интервью с лидером НПО-3, 10 декабря 2015 г.).

Тем не менее, есть случаи, когда присвоение статуса иностранного агента не отразилось на символическом капитале организации и не повлекло за собой негативного отношения общества. Так, в случае с НПО «Дронт» (Нижний Новгород) уже после внесения в реестр иностранных агентов, организация была включена в реестр общественно-полезных организаций области, которые реализуют общественно-полезные программы, а ее руководитель на областном конкурсе «Пробуждение» получил диплом за наибольший вклад в развитие гражданского общества в регионе. При этом руководитель НПО сохранил свои позиции в общественных и экспертных советах при областных органах власти.

В-четвертых, новый закон привел к реконфигурации сетей НПО как на международном уровне, так и на национальном. В России официальное сотрудничество с организациями, получившими статус иностранного агента, стало рассматриваться как потенциальная угроза для других НПО. Поэтому формально такого сотрудничества стараются избегать. Но на практике оно продолжается на основе индивидуальных контактов. В то же время многие НПО постарались сохранить контакты со своими международными партнерами. В целом сети НПО продемонстрировали устойчивость к государственному воздействию (Baldassarri аnd Diani 2007). При этом сетевая специфика способствовала обращению к неформальным или полуформальным инструментам взаимодействия. Это связано с тем, что сетевое устройство базируется на личных контактах и социальном капитале. Оно является более гибким, имеет более расплывчатые границы и не нуждается в юридическом статусе: «Сети более устойчивы, чем отдельные организации. Какую-то деятельность можно делать через партнерские организации. Сеть не имеет счета, регистрации, ее сложнее контролировать» (Интервью с экспертом НПО-10, 8 января 2016 г.).

Наконец, данный закон повлиял на уровень сплоченности в среде НПО. С одной стороны, участники общественных организаций отмечают всплеск солидарности НПО в вопросе противостояния государственному давлению. Новый закон заставил экспертов НПО более активно сотрудничать друг с другом при выработке возможных стратегий и сборов средств на штрафы. Это привело к появлению «новых площадок солидарности»: стали организовываться совместные семинары и конференции, на которых обсуждались возникшие проблемы. С другой стороны, это способствовало более четкой демаркации границ между общественными и квазиобщественными (или прогосударственными) организациями. Последние, как правило, создавались «сверху» по инициативе государства под реализацию определенных государственных проектов и не представляли собой пример общественной инициативы.

Заключение

С точки зрения государства введение анализируемого закона должно было усилить государственную вертикаль власти, устранить конкурирующие интерпретации происходящих событий со стороны негосударственных акторов, увеличить контролируемость деятельности граждан. В этом смысле приписывание лейбла иностранного агента, сопряженного с негативными смысловыми коннотациями, представляло символический акт и должно было уменьшить доверие граждан к НПО, а также усилить поддержку правящего режима. Однако ужесточение государственного регулирования привело к непредвиденным последствиям, связанным с качеством государственного управления. Новые правила, установленные государством, привели к размыванию границ между формальными и неформальными способами взаимодействия. Сложилась парадоксальная ситуация: государство, которое по своей природе должно стремиться к формализации отношений в обществе, создает стимулы для их деформализации. Это ухудшает работу государственной машины, поскольку ведет к увеличению неформальных практик в работе чиновников, получивших очень широкие дискреционные полномочия. Наиболее типичным примером является вопрос о квалификации политической деятельности. То определение, которое дается в законе, позволяет чиновникам очень широко ее интерпретировать и понимать под ней любое публичное действие. Кроме того, чрезмерно жесткие правила подталкивают чиновников к практикам неформального взаимодействия с общественными организациями, подпадающими под проверки. Примером являются ситуации неформального торга между сотрудниками областного Минюста и экспертами НПО в процессе признания организации иностранным агентом.

Новые правила игры привели к тому, что многие общественные организации были вынуждены изменить свои стратегии поведения. Цена формальности оказалась слишком высокой, и некоторые НПО предпочли ликвидировать свои юридические структуры. Как показывают собранные материалы, правовые инструменты отстаивания своей позиции оказались малоэффективны (Рустамова 2015; Белокурова 2014; Шевченко 2016). Несмотря на обращения в суды, ни одно решение Минюста о признании иностранным агентом не было отменено. Единственное, что удавалось НПО сделать через суд, – оспорить размер штрафа. Это подтолкнуло НПО к использованию полуформальных или неформальных инструментов для поддержания функционирования. Организации, оставаясь в поле зрения государственного контроля, стали имитировать выполнение государственных требований или находить легальные и полулегальные способы для их обхода. Некоторые организации выбрали полную деформализацию. Важным условием, позволяющим НПО это делать, является их сетевая структура. Она намного хуже поддается государственному контролю и позволяет незарегистрированным движениям использовать ресурсы других организаций. Перефразируя Джеймса Скотта, можно сказать, что деформализация является орудием слабых. В противостоянии государства и общественных организаций последние, безусловно, обладали меньшими ресурсами и возможностями.

Бегство из зоны формальности является маркером неэффективной государственной политики, которая ведет к трансформации общественных инициатив, препятствует взаимодействию разных групп акторов и увеличивает их трансакционные издержки. Нынешняя государственная политика, как и в советское время, заставляет общество заходить в жизнь страны «через черный ход» (Халий 2008; Горный 2007; Romanov and Iarskaia-Smirnova 2015). Это опять означает отказ от использования институционализированных площадок взаимодействия, правовых инструментов решения проблем, приоритет личных связей и неформальных договоренностей, увеличение количества «карманных» НПО. Общество достаточно легко вернется к этим практикам, так как они будут поддерживаться предшествующим опытом и уже сложившимися представлениями.

Приложение

Strategies of Environmental NGOs in the Context of the Law on Foreign Agents: Games with Formality

Svetlana Tulaeva, Maria Tysiachniouk, and Laura A. Henry

Svetlana Tulaeva is Assistant Professor at the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration. Address for correspondence: Srednii prospekt 57/43, Saint Petersburg, 199178, Russia. svett07@mail.ru.

Maria Tysiachniouk is the Chair of the Environmental Sociology Group at the Center for Independent Social Research (Saint Petersburg, Russia) and a postdoctoral researcher at the Environmental Policy Group, Wageningen University (Netherlands). Address for correspondence: Ligovskii prospekt 87, office 301, Saint Petersburg, 197000, Russia. tysiachn@yandex.ru.

Laura A. Henry is associate professor of government and legal studies at Bowdoin College. Address for correspondence: 9800 College Station, Brunswick, ME 04011, USA. lhenry@bowdoin.edu.

This article analyzes how the law on foreign agents has been interpreted and implemented by the Russian authorities and examines NGOs’ diverse strategies of adaptation in response to the foreign agent label. We offer a typology of NGO responses to the law, illustrating how NGOs adjust to this new organizational environment. We have identified four major strategies among environmental NGOs designated as foreign agents. First, an NGO may attempt to follow the law formally, often returning foreign funding. Second, an NGO may simulate formal compliance, using informal practices to bypass the law and continue its work. Third, an NGO may adopt an exit strategy by abandoning its legal registration to operate informally. Fourth, an NGO can operate from abroad, using access to international institutions. The choice of strategy depends on the available resources, the level of involvement in international networks, the specialization of NGOs, and the configuration of forces at the regional level. Pressures from the new national laws have led NGOs to embrace informality over formal structures and rules. Informal strategies include receiving only in-kind support from abroad, not registering the organization, using nonregistered associations of NGOs to make public statements, or sharing resources between a registered NGO and a nonregistered NGO if one is in jeopardy of being declared a foreign agent. Thus, the foreign agent law can stimulate the paradoxical situation in which the state’s efforts to formalize its relationship to NGOs results the deinstitutionalization of the NGO sector, as groups increasingly use informal strategies to achieve their goals.

The study is based on a combination of qualitative methods. We collected 19 interviews with experts from NGOs dealing with environmental protection. We also analyzed websites of environmental NGOs and mass-media publications concerning the problem of foreign agents. All collected materials were transcribed and analyzed using thematic and axial coding. Data triangulation was carried out by correlating information from different sources.

Keywords: Environmental NGOs; Law on Foreign Agents; Civil Society; Human Rights